Der (europäische) Föderalist: Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020: Mehr als Erwartungsmanagement in schwierigen Zeiten – Berlin Perspectives Reihe

Vom 1. Juli bis zum 31. Dezember 2020 hat Deutschland zum ersten Mal seit dem ersten Halbjahr 2007 den Vorsitz im Rat der EU inne. Dies kommt zu einer Zeit, in der die Brüsseler Insti­tu­tionen zwar nach den Führungs­wechseln im Zuge der Europawahl 2019 ihren Rhythmus wieder­ge­funden haben, in der aber gleich­zeitig viele wichtige und dringende Fragen auf der Tages­ordnung stehen. Das Verei­nigte König­reich ist am 31. Januar 2020 aus der EU ausge­treten, und die Verhand­lungen über die Post-Brexit-Bezie­hungen sollen bis zum Auslaufen der Übergangs­pe­riode Ende Dezember 2020 abgeschlossen sein. Der neue mehrjährige Finanz­rahmen (MFR), über den noch verhandelt wird, soll am 1. Januar 2021 beginnen. Darüber hinaus wird die Migra­ti­ons­po­litik überar­beitet, und es müssen Fragen wie der European Green Deal, die Digita­li­sierung und die Rolle der EU in der globalen Ordnung behandelt werden. Die Brüsseler Insti­tu­tionen haben nach den Führungs­wechseln im Zuge der Europawahl 2019 pünktlich zur deutschen Ratsprä­si­dent­schaft wieder ihren Rhythmus gefunden.

Als größter Mitglied­staat und, wie es oft heißt, wider­wil­liger Hegemon in der EU wird Deutschland von den anderen Mitgliedern als gut geeignet wahrge­nommen, um zu diesen Fragen die Verhand­lungen zu führen und einen Konsens zu erzielen. Die europa­weiten Erwar­tungen an die deutsche Ratsprä­si­dent­schaft waren bereits hoch, als die Covid-19-Pandemie, um die Situation noch schwie­riger zu machen, alle Pläne und Agenden für den Rest des Jahres durch­ein­an­der­brachte. Dies stellt die deutsche Ratsprä­si­dent­schaft in zweierlei Hinsicht vor große Heraus­for­de­rungen: Erstens in Bezug auf die Logistik, da die meisten Verhand­lungen und Treffen virtuell statt­finden müssen. Zweitens was den Inhalt und die Struktur der Präsi­dent­schaft betrifft, denn die Pandemie und ihre Folgen erfordern ein umfas­sendes Wieder­auf­bau­pro­gramm, über das die Mitglied­staaten geteilter Meinung sind.

Die deutsche Präsi­dent­schaft steht deshalb vor der Heraus­for­derung, nicht von der Vielzahl der Aufgaben überlastet zu werden, mit denen sie in einer solchen Zeit der Unsicherheit konfron­tiert ist. Es wird darauf ankommen, Themen zu priori­sieren und gleich­zeitig die Debatte über die Zukunft Europas neu zu eröffnen.

Erwar­tungs­ma­nagement

Der allge­meine Ansatz Deutsch­lands bestand zunächst darin, eine dezen­trale Präsi­dent­schaft vorzu­be­reiten und umzusetzen – inhaltlich durch die Einbe­ziehung aller Minis­terien und struk­turell durch die Durch­führung von Veran­stal­tungen, insbe­sondere infor­mellen Ratssit­zungen, deutsch­landweit in großen und mittleren Städten. Das Auswärtige Amt zögerte anfangs, Einzel­heiten seines Programms preis­zu­geben. Einer­seits sollte der voran­ge­henden kroati­schen Präsi­dent­schaft nicht das Rampen­licht entzogen werden. Anderer­seits war man bestrebt, das Programm so zu gestalten, dass es aktuelle Bedarfe, die in den sechs Monaten auftreten würden, adres­sieren konnte. Zu den wenigen recht früh angekün­digten Elementen zählte die Abhaltung eines EU-China-Gipfels, der im September 2020 in Leipzig statt­finden sollte, nun aber verschoben wurde.

Insgesamt gab es, insbe­sondere im Rückblick auf die erfolg- und folgen­reiche deutsche Ratsprä­si­dent­schaft aus dem Jahr 2007, innerhalb und außerhalb des Landes große Hoffnungen, dass es auch diesmal gelingen würde, den gordi­schen Knoten der vielen blockierten Themen wie Migration und MFR zu durch­schlagen. Die 2019 in Berlin gehegte Hoffnung, dass die Verhand­lungen über den MFR bis zur Übernahme der Präsi­dent­schaft abgeschlossen sein würden, hat sich dabei als Wunsch­denken erwiesen.

Heraus­for­dernde Zeiten

Als sich die Covid-19-Pandemie entwi­ckelte und die gesamte Politik­ge­staltung beein­flusste, wurde den deutschen Beamten bald klar, dass sich ihre Erwartung, das Präsi­dent­schafts­pro­gramm entlang aktueller Bedarfe zu gestalten, als zutref­fender heraus­stellte, als sie hatten ahnen können. Die vielschichtige Covid-19-Krise stellt die deutsche Ratsprä­si­dent­schaft vor zusätz­liche Heraus­for­de­rungen: Gesund­heits­fragen, soziale Auswir­kungen, die wirtschaft­liche Rezession, die mangelnde Solida­rität bei den ersten staat­lichen Reaktionen, unkoor­di­nierte Maßnahmen der Mitglied­staaten, die Schengen und den Binnen­markt gefähr­deten, und die Notwen­digkeit, viele, wenn nicht sogar alle Sitzungen virtuell abzuhalten, wofür die Infra­struktur des Rates schlecht gerüstet ist.

Die deutsche Regierung begann, sich Schritt für Schritt an die Situation anzupassen. Erstens erkannte sie an, dass sie ihr Programm allgemein würde überar­beiten müssen. Zweitens überdachte sie ihre Position zum MFR, die ursprünglich auf eine Begrenzung bei 1 % des BIP der EU-27 abzielte. Drittens verstand sie, dass aufgrund der Konzen­tration auf kurzfristige Notfall­maß­nahmen in der ersten Hälfte des Jahres 2020 alle großen Dossiers, einschließlich der Brexit-Verhand­lungen, voll in die Zustän­digkeit der deutschen Präsi­dent­schaft fallen würden, was wiederum die verfügbare Zeit für die Behandlung aller nicht obliga­to­ri­schen Fragen verkürzte.

Die Priori­täten der deutschen Regierung wurden daher an dem geänderten Arbeits­pro­gramm der Europäi­schen Kommission für 2020 neu ausge­richtet, auch indem einige Themen auf die Tages­ordnung für 2021 verschoben wurden. Doch auch nach diesen Priori­sie­rungs­be­mü­hungen bleibt eine lange Liste an Themen, die in diesem Jahr in Angriff genommen werden sollen. Sie umfasst dringende Themen wie die Anpassung des Konjunk­tur­pro­gramms an den Green Deal („grüner Wieder­aufbau“), die Stärkung der Jugend­di­mension, die digitale und techno­lo­gische Souve­rä­nität, einen funktio­nie­renden Binnen­markt, das Gemeinsame Europäische Asylsystem, die Wahrung der Rechts­staat­lichkeit auf Grundlage der jährlichen Überprüfung durch die Europäische Kommission, die Stabi­li­sierung der fragilen Nachbar­schaft sowie die Gemeinsame Sicher­heits- und Vertei­di­gungs­po­litik. Nicht erwähnt wird die Konferenz über die Zukunft Europas, was deutsche Beamte damit begründen, dass die Liste Themen und keine Formate enthalte.

Optionen für die Gestaltung des Vorsitzes

Dabei ist zu bedenken, dass neben der deutschen EU-Ratsprä­si­dent­schaft in den nächsten sechs Monaten auch andere insti­tu­tio­nelle Akteure der EU eine entschei­dende Rolle spielen werden. Der Handlungs­spielraum Deutsch­lands wird durch das Arbeits­pro­gramm der Europäi­schen Kommission, die strate­gische Agenda des Europäi­schen Rates und das Programm der Trioprä­si­dent­schaft, das Deutschland mit Portugal und Slowenien teilt, einge­schränkt oder muss zumindest mit diesen in Einklang stehen. Dennoch hat die deutsche Regierung drei Haupt­op­tionen, die den Funktionen einer Ratsprä­si­dent­schaft entsprechen: als Verwalter, als Agenda-Manager oder als ehrlicher Makler und reprä­sen­tative Figur.

Die erste Option besteht darin, dass Deutschland sein Programm auf der Grundlage einer Bedarfs­analyse sorgfältig kalibriert. Das bedeutet, dass einige Themen auf die Tages­ordnung der folgenden Präsi­dent­schaften verschoben werden können, um Raum für dringendere Aufgaben zu schaffen, die nicht warten können. Zudem könnte die deutsche Regierung Themen verschieben, die sie während der Präsi­dent­schaft nicht angehen will oder die zu schwierig zu behandeln sind.

Die zweite Möglichkeit besteht darin, sich irgendwie durch­zu­schlagen und Maßnahmen zu ergreifen, wo und wann es gerade nötig ist. Auf diese Weise könnte es Deutschland gelingen, zu ausge­wählten Themen hart erkämpfte Lösungen zu vermitteln. Zugleich birgt dies aber auch die Gefahr, Dinge nur halbherzig zu tun – zum Beispiel eine rein virtuelle Konferenz über die Zukunft Europas abzuhalten –, was zu unbefrie­di­genden Ergeb­nissen führen würde.

Eine dritte Option für Deutschland wäre der Versuch eines mutigen quali­ta­tiven Sprungs nach vorn, den die EU dringend braucht. Dazu bedarf es struk­tu­rierter Debatten über Visionen für die EU, die den Rahmen dafür setzen, die EU gezielt wider­stands­fä­higer zu machen. Deutschland kann dabei auf seine Ratsprä­si­dent­schaft 2007 zurück­greifen, während der es erfolg­reich die Grund­lagen für den Vertrag von Lissabon gelegt hat.

Der Weg voran

Zweifellos übernimmt die deutsche Bundes­re­gierung den EU-Ratsvorsitz in schwie­rigen Zeiten. Dennoch sollte sie nicht auf die damit verbundene Chance verzichten, die europäische Integration zu prägen – so wie es ihr 2007 gelungen ist. Die Covid-19-Pandemie erfordert dringende Wieder­auf­bau­maß­nahmen. Sie stellt Deutschland aber auch vor die Heraus­for­derung, mehr als eine bloße „Corona-Präsi­dent­schaft“ zu sein.

Die Pandemie hat struk­tu­relle Defizite in der EU aufge­zeigt und verstärkt, etwa die Aushöhlung der Rechts­staat­lichkeit in mehreren Mitglied­staaten, nationale Rückschläge in Form von wachsendem europa­skep­ti­schem Populismus oder sozio­öko­no­mische Spaltungen innerhalb der Mitglied­staaten. Um die EU wieder auf den richtigen Weg zu bringen, ist mehr nötig als selektive Einzel­maß­nahmen. Deshalb sollte die deutsche Ratsprä­si­dent­schaft einen zweiglei­sigen, ausba­lan­cierten Ansatz verfolgen, bei dem sie Dringendes und Wichtiges gegen­ein­ander abwiegt und ein Durch­wursteln vermeidet.

Während der deutschen Ratsprä­si­dent­schaft muss die EU beim Covid-19-Wieder­auf­bauplan, beim MFR und beim Brexit Ergeb­nisse liefern. Sie muss bei Digita­li­sierung und Klima­wandel substan­zielle Fortschritte erzielen, wenn die EU die Ziele der Europäi­schen Kommission nicht verfehlen will, und sie muss einen Weg zur Reform des Gemein­samen Europäi­schen Asylsystems finden. Darüber hinaus ist es von entschei­dender Bedeutung, dass die deutsche Ratsprä­si­dent­schaft nicht vor funda­men­talen Fragen zurück­schreckt, die die Grund­werte der EU berühren. Dazu gehört, wie die EU ihre Werte nach innen sichern und welche Rolle sie für ihre Bürger und als außen­po­li­ti­scher Akteur spielen will.

Die Antworten auf diese Fragen sollten die EU intern beim Schutz des Schengen-Raums und des Binnen­markts sowie bei der Vollendung der Wirtschafts- und Fiskal­union leiten. Sie sollten die EU auch in ihrem außen­po­li­ti­schen Handeln leiten, einer Dimension, in der sie nicht nur in Bezug auf China, sondern auch in Bezug auf die Verei­nigten Staaten und die Türkei mit besorg­nis­er­re­genden Entwick­lungen konfron­tiert ist.

Nur wenn Deutschland es wagt, mit seiner Präsi­dent­schaft über kurzfristige Lösungen hinaus­zu­gehen und dabei umfas­senden Gesprächen über die Zukunft Raum zu geben, kann es die Richtung für das europäische Integra­ti­ons­projekt für die kommenden Jahre prägen.

Von den IEP-Direk­to­rinnen Dr. Katrin Böttger und Dr. Funda Tekin