Arbeitnehmerfreizügigkeit in der erweiterten Europäischen Union – Stolperstein der Beitrittsverhandlungen

Am 18.Mai 2001 tagte die Studiengruppe Erweiterung des Instituts für Europäische Politik zum Thema „Arbeitnehmerfreizügigkeit in der erweiterten Europäischen Union – Stolperstein der Beitrittsverhandlungen““ im Jean-Monnet-Haus in Berlin. Der Vorsitzende der Studiengruppe, Elmar Brok, MdEP leitete die Veranstaltung, die im Rahmen des von der Otto Wolff-Stiftung geförderten Forschungsprojekts die „EU Mitgliedschaft mittel- und osteuropäischer Staaten: Probleme und Perspektiven und Strategien der Erweiterung“ stattfand. Es referierten Dr. Petra Erler, Mitglied im Kabinett von Kommissar Verheugen, die vor allem den Kommissionsentwurf für eine gemeinsame Position der Mitgliedstaaten zur Arbeitnehmerfreizügigkeit im Rahmen der Erweiterung erläuterte und auch auf die Reaktionen in den Beitrittsländern zu diesem Punkt einging. Aus den Reihen des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union sprachen Günter Gloser, MdB und Europapolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion sowie Dr. Martina Krogmann, MdB (CDU). Sie lenkten die Aufmerksamkeit auf die innenpolitische Debatte um die Arbeitnehmerfreizügigkeit wie z.B. die Ängste der Bürger in Deutschland vor Massenmigration im Zuge der Erweiterung sowie die Notwendigkeit und den Sinn von Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Dr. Herbert Brücker, wissenschaftlicher Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin und Mitautor eines Gutachtens für die Kommission zu den Folgen der Erweiterung der Union auf die Beschäftigung und die Arbeitsmärkte in den Mitgliedstaaten ergänzte die Eröffnungsstatements um die grundsätzliche Frage, inwieweit Migration überhaupt ein Problem für die Arbeitsmärkte und z.B. die Lohnentwicklung darstelle und welche Vor- und Nachteile die unterschiedlichen Konzepte zur Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit aufweisen. An der Studiengruppe nahmen Vertreter aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und von Verbänden teil. Die Diskussion konzentrierte sich auf folgende Aspekte:

„Arbeitnehmerfreizügigkeit in der erweiterten Europäischen Union – Stolperstein der Beitrittsverhandlungen“

Die Diskussion der Studiengruppe fand vor dem Hintergrund der spanischen Bestrebungen statt, die Zustimmung zu einer gemeinsamen Position der EU zum Verhandlungskapitel Arbeitnehmerfreizügigkeit an eine Besitzstandsgarantie in Hinblick auf die Regionalpolitik nach 2006 zu knüpfen. Inzwischen hat die spanischen Regierung in diesem Punkt eingelenkt und der gemeinsamen Position zugestimmt. Die Kommission hatte im März 2001 zunächst fünf Optionen zur Lösung der Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorgeschlagen. Sie unterschieden sich in ihrer Reichweite und ihren jeweiligen Maßnahmen und reichten von der vollen und unmittelbaren Anwendung des Acquis (volle Freizügigkeit) über Schutzklauseln, einem flexiblen System von Übergangsregelungen, der Einführung eines festen Quotensystem bis hin zu einer generellen Nicht-Anwendung des Acquis für einen begrenzten Zeitraum.

Im Verlauf der Diskussionen im Rat über diesen Vorschlag der Kommission verengte sich das Entscheidungsspektrum auf die Optionen der Schutzklauseln und eine mehrstufige Übergangsregelung von maximal sieben Jahren. Vor allem diejenigen Mitgliedstaaten der Union, die keine Gefahren für ihre Arbeitsmärkte durch die Erweiterung sehen, sprachen sich für Schutzklauseln aus, die anderen jedoch für eine Übergangsregelung. Die Kommission folgte letzterem Ansatz und legte einen – unterdessen von den Mitgliedstaaten angenommenen – Vorschlag für einen Gemeinsamen Standpunkt der EU-Mitgliedstaaten. Der gemeinsame Standpunkt weist folgende Elemente auf:

Auf dieser Grundlage werden die Verhandlungen mit den MOE-Kandidaten (Zypern und Malta sind von Übergangsregelungen in der Arbeitnehmerfreizügigkeit ausgenommen) im Kapitel Arbeitnehmerfreizügigkeit geführt.


Größenordnung und Probleme der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Die Prognosen über die zu erwartende Migration aus den Beitrittsländern in die heutigen Mitgliedstaaten im Rahmen der Erweiterung der Union weichen zum Teil erheblich voneinander ab. Dies macht eine allgemeine Einschätzung der Probleme, die durch die Wanderungsbewegung zu erwarten sind, sowie den Umgang mit der Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit in der wissenschaftlichen, politischen und öffentlichen Diskussion schwierig. Neben rein methodisch bedingten Abweichungen der Zahlen ergeben sich weitere Unterschiede durch die den Prognosen zugrundgelegten Bezugspunkte: Beziehen sich die Angaben auf die Gesamtheit der Migranten oder nur die Arbeitssuchenden und für welches Beitrittsszenario (MOE-8 oder MOE-10) werden die Aussagen getroffen“ So geht eine Annahme über die Größenverhältnisse der Wanderung und der Arbeitnehmerfreizügigkeit davon aus, dass ca. 200 000 bis 300 000 Migranten aus den Kandidatenländern pro Jahr in die EU kommen werden; davon wird aber nur jeder Dritte (66 700 bis 100 000 Menschen) einen Arbeitsplatz in den bisherigen EU-Staaten suchen und nur 80% dieser Arbeitnehmer (ca. 53 600 bis 80 000 Menschen) werden sich in Deutschland bzw. Österreich niederlassen. Eine andere Schätzung geht hingegen von ca. 120 000 bis 130 000 Arbeitnehmer pro Jahr aus den acht neuen Mitgliedstaaten aus. Rumänien und Bulgarien sind in dieser Kalkulation nicht enthalten; das Potential der arbeitsuchenden Menschen aus diesen beiden Ländern wird in dieser Studie auf zusammen ca. 100 000 Arbeitskräfte pro Jahr veranschlagt.

So unterschiedlich die Größenordnungen in allen diesen Prognosen sind, so stimmen sie doch darin überein, dass sich die Arbeitssuchenden aus den Beitrittsländern in erster Linie auf Deutschland und Österreich und gegebenenfalls auf Finnland (Pendler) konzentrieren werden. Dieses Phänomen kann zumindest als Hintergrund für die Ängste der Bürger in Deutschland und Österreich in Fragen der Arbeitnehmerfreizügigkeit und mit Blick auf die innere Sicherheit bzw. den sozialen Frieden (z.B. illegale Migration, illegale Beschäftigung, Anstieg der Kriminalität) infolge der Erweiterung der Union gesehen werden. Gestützt auf diese Stimmungslage in der Öffentlichkeit erklärt sich auch der Ruf der deutschen und österreichischen Politik nach Übergangsregelungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Dennoch wird weder von wissenschaftlicher noch zum Teil von politischer Seite in Deutschland angenommen, dass es zu einer Masseneinwanderung von Arbeitskräften kommen wird, obwohl das Wohlstandsgefälle zwischen den alten und den neuen Mitgliedstaaten der Union und die geographische Lage der Bundesrepublik Deutschland dies nahe legen würde. Nur ein Teil der Bevölkerung in den Beitrittsländern – und dies abhängig von ihrem Bildungsniveau und ihrem Alter -ist bereit zu wandern. Zudem wird eher eine Binnenwanderung in den jeweiligen Kandidatenländern als eine Migration in die EU-15 Staaten erwartet. Dies hängt zum einem mit dem Entwicklungsgefälle in den jeweiligen Staaten zusammen. Anderseits sprechen persönliche Bindungen und das gewohnte Lebensumfeld dafür, dass die Menschen versuchen werden, sich eine persönliche Perspektive in ihren Heimatländern aufzubauen und zu sichern. Ein schneller Beitritt zur Europäischen Union kann hier neue Zuversicht schaffen und die erforderlichen Impulse bieten.

Im Unterschied zur „Süderweiterung“ der Union, bei der die Wanderungsbewegungen bereits vor dem Beitritt der Länder stattfanden, wird sich im Zuge der Osterweiterung die Migration erst mit der Aufnahme in die Union einstellen. Die Prognose geht aber dahin, dass die Zuwanderungszahlen rasch zurückgehen und es mittelfristig sogar zu einer Rückwanderung der Menschen in ihre Heimatländer kommen wird.

Es bleibt festzuhalten, dass eine mögliche Größenordnung der Zahl der Arbeitssuchenden und auch der Migration insgesamt nicht präzise vorherzusehen ist. Für die Menschen in den MOE-Ländern erscheint eine Arbeitsaufnahme in den bisherigen EU-Staaten nach wie vor als Option, die sie als unmittelbaren Vorteil des Beitritts verlangen. Eine Massenzuwanderung an Arbeitskräften aus den Beitrittsländern ist aber aus den genannten Gründen nicht zu erwarten. Die Befürchtungen der Bevölkerung und die politischen Forderungen nach Übergangsregelungen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit spiegeln folglich eher ein politisch-psychologisch, denn ein real zu erwartendes Problem wider. Aus ökonomischer Sicht werden sich nur geringe Effekte auf die Lohn- und Beschäftigungssituation durch die Zuwanderung von Arbeitskräften in die bisherigen Mitgliedstaaten der Union ergeben. Weitaus größere Effekte für die jeweiligen Volkswirtschaften der EU-15 Staaten werden sich jedoch durch die Dienstleistungsfreiheit einstellen, da die Unternehmen aus den Kandidatenländern die Löhne in den bisherigen Staaten der Union durch ihre Dienstleistung direkt unterbieten können und somit Branchen, die sich wie z.B. die Bauwirtschaft im Strukturwandel befinden, zusätzlich unter Druck geraten. Die Europaabkommen räumen den Beitrittsländern zwar keine Dienstleistungsfreiheit ein, doch wurde bislang in keiner der vorherigen Beitrittsrunden die Freiheit der Dienstleistungen mit der Aufnahme in die EU eingeschränkt. In Zusammenhang mit dem gemeinsamen Standpunkt der EU bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit wurde es jedoch Deutschland und Österreich zugebilligt, übergangsweise flankierende nationale Maßnahmen bei schwerwiegenden Beeinträchtigungen in einzelnen sensiblen Bereichen des Dienstleistungssektors anzuwenden. Österreich kann diese Regelungen für die Sektoren Bauwirtschaft, Gartenbau, Reinigungsdienste, Sozialdienst und häusliche Krankenpflege sowie Sicherheitsdienste beanspruchen. Für die Bauwirtschaft, für Reinigungsdienste und für Maler sind Übergangsbestimmungen im Dienstleistungsbereich von Seiten Deutschlands zulässig.


Quoten, Schutzklauseln und Übergangsregelungen: Vor- und Nachteile

Bereits im Mai 2000 stellte die EU in ihrer Gemeinsamen Position zum Verhandlungskapitel Freier Personenverkehr fest, dass die Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit ein sensibles Thema sei. Die Europaabkommen, die mit den Beitrittskandidaten in der Vergangenheit geschlossen wurden, räumte den Menschen aus den MOE-Ländern nicht das Recht ein, eine Arbeit in den EU-15 aufzunehmen; die Abkommen wiesen aber sogenannte Präferenzklauseln hinsichtlich der Arbeitsaufnahme auf, die jedoch nie in Anspruch genommen wurden. Die heute geltenden Regelungen für die Arbeitskräfte aus den Kandidatenländern basieren auf nationalen Bestimmungen oder bilateralen Vereinbarungen. Im Zuge der Aufnahme neuer Mitglieder definiert jedoch Artikel 39 des EG-Vertrags die Frage der Arbeitnehmerfreizügigkeit. In den bisherigen Beitrittsrunden zur Europäischen Union wurden nur bei der Süderweiterung um Griechenland, Spanien und Portugal eine Übergangslösung in Form einer allgemeinen Schutzklausel im Fall von ernsthaften und anhaltenden wirtschaftlichen Problemen in einzelnen Sektoren oder Regionen in die Beitrittsurkunden aufgenommen.

Die aktuelle Diskussion um die Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit konzentrierte sich auf vier Optionen und deren Vor- und Nachteile:

Die Alternativen „Schutzklauseln“, „flexibles System von Übergangsregelungen“ und die „Einführung eines festen Quotensystems“ können im Gegensatz zur „allgemeinen Nicht-Anwendung des Acquis für einen begrenzten Zeitraum“ nach Mitgliedstaaten, Beitrittskandidaten, Regionen, Sektoren bzw. Dauer differenziert und variiert werden.

Schutzklauseln ermöglichen es den Mitgliedstaaten, den Acquis in Sachen Arbeitnehmerfreizügigkeit anzuwenden und nur in den Fällen, in denen ihr Arbeitsmarkt gestört wird, effektive Gegenmaßnahmen zu ergreifen. Diese Form der Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit hält den Verwaltungsaufwand relativ gering und legt die Handlungsoptionen in vorab definierten Elementen offen (mögliche Fälle, Schwellen usw. ). Zudem verringert sich der unfaire Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt, da illegal Beschäftigte aus den neuen Mitgliedstaaten in legale Arbeitsverhältnisse überführt werden. Nachteiliger Effekt der Alternative „Schutzklauseln“ ist, dass ein permanentes Monitoring der Arbeitsmärkte erforderlich wird. Bei unvorhergesehenen Problemen auf dem Beschäftigungsmarkt erweisen sie sich zudem als weniger effektiv, da zwischen dem Eintreten von Störungen auf dem Arbeitsmarkt und dem Einsatz von Schutzklauseln eine Zeitverzögerung besteht; Schutzklauseln greifen ja grundsätzlich erst dann, wenn die Problemlage bereits entstanden ist. Der Öffentlichkeit vermitteln Schutzklauseln daher nicht die Sicherheit, die sie in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit wünschen. Der EU und ihren bisherigen Mitgliedstaaten ist zwar das System der Schutzklauseln aus den vorherigen Beitritten vertraut, doch kamen diese Klauseln nie in der Praxis zum Tragen.

Ziel des flexiblen Systems der Übergangsregelungen ist es, die Arbeitnehmerfreizügigkeit graduell in einem begrenzten Zeitraum einzuführen und dabei den bisherigen Mitgliedstaaten ausreichende Garantien für ihre Arbeitsmärkte zu gewähren. Zugleich schließt diese Option jedoch nicht aus, dass die EU-15 Staaten unter ihrer nationalen Gesetzgebung ihren Arbeitsmarkt im Zuge der Aufnahme neuer Mitglieder vollständig öffnen. Um die Flexibilität des Systems zu gewährleisten, werden folgende Elemente miteinander kombiniert:

Es wird der maximale Zeitraum festgelegt, nach dessen Ablauf die volle Freizügigkeit der Arbeitnehmer von allen Mitgliedstaaten zu garantieren ist. Solange noch keine völlige Freizügigkeit herrscht, können die Mitgliedstaaten den Zuzug von Arbeitskräften aus den neuen Mitgliedstaaten nach nationalen Bestimmungen regeln. Dabei dürfen jedoch keine höheren Schranken als bisher etabliert werden.

Es findet eine automatische Überprüfung der Regelungen nach einer bestimmten Zeitspanne statt, um die Übergangszeit gegebenenfalls zu verkürzen. Darüber hinaus hat jeder neue Mitgliedstaat das Recht, eine Überprüfung der Übergangsbestimmungen, die ihn betreffen, in Hinblick auf eine Reduzierung der Zeitspanne zu beantragen.

Die Altmitgliedstaaten der Union können sich für eine volle Liberalisierung ihrer Arbeitsmärkte bei Beitritt der neuen Mitgliedstaaten entscheiden.

Um die Flexibilität dieser Regelung zu wahren, sind zu komplizierte „à la carte“ Lösungen zu vermeiden, da sie schwierig zu verhandeln sind und in der technischen Umsetzung Probleme bereiten können. Generell wird es nicht einfach sein, sich mit den Kandidatenländern über die Einzelheiten dieser Option des „flexiblen Systems von Übergangsreglungen“ zu verständigen. Die Überprüfungsmechanismen sind genau zu spezifizieren und das konkrete Entscheidungsverfahren für eine eventuelle Verkürzung der Zeiträume muss in den Beitrittsverträgen enthalten sein. Die Übergangsregelungen bewirken, dass zu einem gewissen Grad und für einen bestimmten Zeitraum das volle Funktionieren des Binnenmarkts in der erweiterten Union von einzelnen oder allen bisherigen Mitgliedstaaten behindert werden kann und somit auf Wohlstandseffekte, die sich bei völliger Liberalisierung aller Märkte in der Union einstellen, verzichtet wird. Übergangsregelungen sichern ferner den Arbeitsmarkt nicht gegen möglicherweise auftretende Schocks ab.

Mit der Einführung eines festen Quotensystems für die Zuwanderung von Arbeitskräften, sei es eine globale EU-Quote oder nationale Quoten bzw. regionale oder sektorale Quoten, wird der Zugang zum Arbeitsmarkt in den bisherigen EU-Mitgliedstaaten durch eine vorab fixierte Obergrenze beschränkt. Reine Quotensysteme funktionieren nach dem Prinzip „first come, first served“, d.h. nur diejenigen Arbeitnehmer aus den Kandidatenländern, die im Rahmen des festgelegten Kontingents zuwandern, erhalten eine Arbeitsgenehmigung in den Altmitgliedstaaten. Dies stellt eine sehr restriktive Beschränkung dar. Eine größere Durchlässigkeit des Systems kann erreicht werden, indem die Quoten z.B. nach Regionen oder Sektoren oder anderen Bedingung (Tests, Bildungsabschlüssen, Dauer des Arbeitsvertrags usw.) differenziert werden. Die Vorteile von Quotensystemen liegen darin, dass viele der EU-Mitgliedstaaten über Erfahrungen in der Handhabung von Quotenregelungen verfügen und dass sie die Zuwanderung von Arbeitskräften auf beiden Seiten der Grenzen vorhersehbarer machen. Letzteres vermittelt der Bevölkerung in den EU-15 Staaten ein größeres Gefühl der Sicherheit. Quotenlösungen zeichnen sich aber andererseits durch wenig Flexibilität aus und können zu Schwierigkeiten führen, wenn sie nicht genau auf die Situation in sensiblen Sektoren oder Regionen bzw. auf die Veränderungen über ihre Laufzeit abgestimmt sind. Dies gilt besonders, wenn kleine Quoten etabliert werden. Darüber hinaus behindern Quoten das Funktionieren des Binnenmarktes und verlangen nach einer hoher Verwaltungskontrolle bei der Vergabe der Arbeitsgenehmigung und bei der Überwachung des informellen Arbeitsmarktes. Ein phasing-out einzelner Beschränkungen könnte diese Nachteile eines Quotensystems vermindern und eine allmähliche Anpassung im Hinblick auf die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit im Zuge der Erweiterung der Union erleichtern. Die Begrenzung des Zugangs für Arbeitskräfte aus den neuen Mitgliedstaaten durch Quoten erscheint nur in komplexe und technisch detaillierten Verhandlungen möglich.

Bei der Option Nicht-Anwendung des Acquis wird der heutige Status quo im Verhältnis von EU-Mitgliedstaaten und Kandidatenländer ohne Ausnahmen vom grundlegenden Prinzip der Arbeitnehmerfreizügigkeit auch nach dem Beitritt für einen bestimmten Zeitraum fortgeführt. Von dieser verzögerten Einführung des Acquis im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit sind nur diejenigen Beschäftigten ausgenommen, die bereits in einem (Alt-) Mitgliedstaat der EU arbeiten und leben, oder wenn es sich um Fälle von Familienzusammenführung handelt.

Diese rigorose Alternative zur Begrenzung der Zuwanderung von Arbeitskräften bietet den Vorteil, dass sie leicht zu implementieren ist und dem hohen Schutzbedürfnis der Bevölkerung für den Arbeitsmarkt entspricht. Diese Alternative der Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit behindert jedoch am stärksten die volle Anwendung der Binnenmarktregelung im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit und ignoriert den möglichen ökonomischen Bedarf an Arbeitskräften in den bisherigen Mitgliedstaaten sowie jegliche Anpassung an die Gegebenheiten und Bedürfnisse infolge der Erweiterung der Union. Über die Option „Nicht-Anwendung des Acquis'“ würde somit mit den Kandidatenländern extrem schwierig zu verhandeln sein.


Arbeitnehmerfreizügigkeit im politischen Meinungsstreit

In der politischen und öffentlichen Debatte in Deutschland nimmt das Thema Arbeitnehmerfreizügigkeit einen hohen Stellenwert ein. Auch in den Kandidatenländern wird über diese Frage und die Haltungen der EU-Mitgliedstaaten zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer intensiv diskutiert.

Die Bundesregierung tritt für Übergangsfristen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit ein. Sie sieht es als Aufgabe der Politik, die einzelnen Bestandteile einer solchen Übergangsregelung (Fristen, Flexibilität, Differenzierung nach Staaten oder Staatengruppen) zu sortieren, um eine Erweiterung innerhalb des begrenzten Zeitfensters, das für die Beitritte der Neumitglieder offen steht, zu ermöglichen. Die von der Kommission vorgeschlagene „5 + 2 Regelung“ hält sie für eine flexible Lösung, die auch zur weiteren Entdramatisierung der Problematik um die Arbeitnehmerfreizügigkeit beiträgt. Die Ungewissheit über die Größenordnung der Migrationswellen sowie die innenpolitische Situation (besonders die Zurückhaltung gegenüber Zuwanderung in der deutschen Öffentlichkeit und die arbeitsmarktpolitischen Befürchtungen der Bevölkerung) machten Übergangsfristen aus politisch-psychologisches Gründen notwendig.

Die größte Oppositionspartei im Deutschen Bundestag, die CDU, votiert ebenfalls für Übergangsfristen. Sie hält jedoch eine starre Übergangsfrist von sieben Jahren hinsichtlich der Arbeitnehmerfreizügigkeit für das falsche Signal. Es könnte die EU-Bürger nur in ihren Befürchtungen vor einer Massenmigration bestärken und ihnen eine falsche Sicherheit vortäuschen. Denn eine Angleichung des Lohnniveaus in den Kandidatenländern an den EU-Durchschnitt wird Jahrzehnte beanspruchen – die Beschränkung der Freizügigkeit aber nur die ersten fünf Jahre des Zeitraums bestehen. Es wurde auch auf politisch-taktische Schwierigkeiten hingewiesen. Auf europäischer Ebene würde eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit als Ausdruck der nationalen Interessen einiger weniger Mitgliedstaaten (Deutschland und Österreich) dahingehend gewertet, weitere nationale Forderungen anderer Mitgliedstaaten zu provozieren. Dies führt dann am Ende zu teueren Paketlösungen.

Es wurde nicht nur von wissenschaftlicher Seite daran erinnert, dass die vier Grundfreiheiten, zu der die Arbeitnehmerfreizügigkeit zählt, zu den Grundprinzipien der EU gehören. Übergangsregelungen in diesen Bereichen müssen folglich unumgänglich und flexibel ausgestaltet sein und dürfen keine regionalen oder sektoralen Begrenzungen enthalten. Für eine volle Entfaltung des ökonomischen Potentials erscheint es zudem sinnvoll, keine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit bei der Erweiterung der Union vorzunehmen, da Dienstleistungsfreiheit (kapitalintensive Produktion, bei der die EU-15 Staaten im Vorteil sind) und Arbeitnehmerfreizügigkeit (arbeitsintensive Produktion, bei der die Kandidatenländer Vorteile aufweisen) eng korrelieren.

Die Interessenlage der Wirtschaftsakteure ist differenzierter. Von Seiten des Deutschen Bauernverbands wird die Erweiterung auch als Chance für die deutsche Landwirtschaft gesehen. Um ihre Wettbewerbsfähigkeit zu sichern, besonders um in den arbeitsintensiven Agrarmärkten den Bedarf an Saisonarbeitern decken zu können, tritt z.B. der Bauernverband entsprechend den Prinzipien des Binnenmarktes für die Gewährung der Arbeitnehmerfreizügigkeit und eine Verbesserung der jetzigen Regelung für Saisonarbeiter ein.

In den Beitrittsländern werden in Hinblick auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit vor allem die übertriebenen Annahmen von Seiten der EU-15 bzgl. der Migration kritisiert. Zudem herrscht in den Kandidatenländern der Eindruck vor, dass das Thema in erster Linie ein österreichisches und deutsches Anliegen ist. Besonders mit Blick auf das deutsch-polnische Verhältnis wird vor den negativen Auswirkungen gewarnt. Deutschland wird hier als Integrationsbremser wahrgenommen. Man müsse aber darauf hinwirken, die Begrenzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht als ein bilaterales Problem darzustellen und anzugehen.


Arbeitnehmerfreizügigkeit und Ein- bzw. Zuwanderung

Vor dem Hintergrund der langfristigen Sicherung der Renten und anderer Sozialleistungen sowie der Prognosen zur demographischen Entwicklung der deutschen Bevölkerung wird die Diskussion in Deutschland um die Arbeitnehmerfreizügigkeit und die Migration im Zuge der Osterweiterung nach und nach mit der Ein- bzw. Zuwanderungsdebatte verbunden. Die Erweiterung der Union eröffnet für die heutigen EU-Staaten die Chance, hochqualifizierte Arbeitskräfte hinzuzugewinnen und der rückläufigen demographischen Entwicklung entgegenzuwirken. In Deutschland findet derzeit ein Umdenken bzgl. Zuwanderung in der öffentlichen und politischen Diskussion statt.

In Zusammenhang mit den Effekten für den deutschen Arbeitsmarkt ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die Beschäftigungsquote in Deutschland von der jeweiligen Wirtschaftskonjunktur und dem erfolgreichen Strukturwandel in einigen Branchen abhängt. Somit können die Auswirkungen der Zuwanderung bzw. der Arbeitnehmerfreizügigkeit auf den Beschäftigungsmarkt nicht getrennt von der allgemeinen Wirtschaftslage gesehen werden. Zudem sind die Alterstruktur und das Bildungsniveau der Menschen, die nach Deutschland wandern, entscheidend für die Effekte auf den Arbeitsmarkt, das Renten- und Sozialsystem und die Bevölkerungsentwicklung. Eine sachgerechte Debatte, die Arbeitnehmerfreizügigkeit und Zuwanderung verbindet, muss diese Faktoren einbeziehen


 

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit als Stolperstein der Beitrittsverhandlungen

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit gehört zu den schwierigen Verhandlungskapiteln im Zuge der Erweiterung der Europäischen Union um die MOE-Staaten. Eine Lösung im Bereich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer steht im Spannungsfeld von unterschiedlichen Interessen. Der Forderung nach möglichst wenigen, zeitlich befristeten und flexiblen Beschränkungen im Sinne der Prinzipien des Binnenmarktes stehen die jeweiligen Interessen der Mitgliedstaaten zum Schutz ihre Arbeitsmarktes gegenüber. Um ein tragfähiges Verhandlungsergebnis zu erzielen, ist ein gewisses Maß an Verständnis für die jeweilige Situation von den Kandidatenländern und den Mitgliedstaaten gefordert. Es ist nicht auszuschließen, dass die Arbeitnehmerfreizügigkeit ein strittiges Thema in den Beitrittsverhandlungen und im Rat der Union bleiben wird. Aus Gründen der Stabilität der Entwicklung in den Beitrittsländer erscheint es jedoch wünschenswert, die Verhandlungen über diesen Punkt politisch zu begleiten und den neuen Mitgliedstaaten in dieser Frage mehr entgegenzukommen. Unter dem Gesichtspunkt des Kosten-Nutzen-Kalküls besteht die Gefahr, dass eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit sowohl finanziell – durch das Schnüren von Paketen unter den heutigen Mitgliedstaaten – als auch politisch die „teuere“ Alternative sein kann, da die Beziehungen zu den neuen Mitgliedstaaten belastet werden. Grundsätzlich wird jedoch die Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht als der Stolperstein in den Beitrittsverhandlungen gesehen. Eine größere Belastung für die Aufnahme der neuen Mitgliedstaaten scheint vielmehr durch die Gemeinsame Agrarpolitik bzw. durch das spanische Memorandum und die Ansprüche an die EU-Regionalpolitik zu entstehen.


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